Государственное финансирование НПО значительно возросло. Какой от этого эффект?

11 октября на VIII областном Гражданском форуме представители общественных организаций и местной исполнительной власти говорили об опыте взаимодействия. Заместитель акима Костанайской области Марат ЖУНДУБАЕВ, в частности, сообщил, что за этот период финансирование неправительственных организаций (НПО) по линии государственного социального заказа выросло более чем в 2 раза. На эти цели в 2018 году из бюджета выделено 301,4 млн тенге. Насколько деньги налогоплательщиков, потраченные на эти цели, помогли становлению гражданского общества?

Марат Жундубаев отметил, что НПО оказывают социальные услуги намного лучше, качественнее и добрее / Фото Николая СОЛОВЬЕВА

 Тонкая материя

Нужно сказать, что количественные показатели, которые упростили бы поиск ответа на этот вопрос, пока не выработаны. Поскольку социальная сфера, в которой работают НПО, - слишком тонкая материя, чтобы эффект от вложенных вполне осязаемых денежных сумм можно было измерить такими же конкретными цифрами.

Хотя министерство общественного развития такую попытку уже предприняло. Чтобы деньги не уходили «в песок», вполне логично эту деятельность каким-то образом хотя бы стандартизировать. Да и желающих рассовать их по личным карманам в обществе с коррупционными традициями тоже немало. Поэтому 15 августа 2018 года ведомство ввело стандарт государственного социального заказа. В нем определены требования по качеству этих услуг, а также критерии и механизмы оценки их эффективности.

Все это начнет работать только с 2019 года. Поэтому динамику взаимодействия НПО и государственных структур на областном Гражданском форуме оценивали по другим показателям. Например, заместитель акима области Марат Жундубаев сообщил, что в регионе официально зарегистрирована 1 001 неправительственная организация. В 2015 году их было 773. Если вспомнить еще более ранний период, то в 2005 году их насчитывалось 448, а в 1995-м - всего 5.

Такая динамика уже рождает надежду. Но одно дело - стоять на учете в департаменте юстиции и налоговом ведомстве, и другое - реально работать. По этому поводу Жундубаев назвал другие цифры. Оказывается, из 1 001 зарегистрированной НПО действующими считаются только 609. Правда, слово «действующие» тоже еще не означает, что они являются активными услугодателями по линии госсоцзаказов. Скорее всего, работают на волонтерских началах и от случая к случаю.

Что касается остальных, как сообщила «НГ» председатель общественного фонда «Гражданский Альянс Костанайской области «ГрИн» Динара УТЕБАЕВА, в них учредители где-то «потерялись», а исполнительные директора готовы закрыть НПО, но таких прав не имеют.

- На мой взгляд, по таким организациям нужно на уровне республики принять решение о снятии их с регистрации без участия учредителей, - считает Утебаева.

Рост активности НПО можно оценить по такому показателю, как количество реализованных проектов. В 2016 году их было 140, в 2018-м - уже 240. Соответственно, по ним и средств истрачено больше чем в 2 раза. Увеличилось и количество направлений, по которым шла работа НПО. За счет того, что на них стали опираться управления и отделы акиматов, которые раньше не придавали значения такому сотрудничеству.

 Чиновники диктуют

Эта динамика отражает процесс постепенной передачи функций государственных органов гражданскому сектору. Как выразился на форуме Марат Жундубаев, то, что сейчас делают госорганы, у общественников получается «намного лучше, качественнее и добрее». Поэтому НПО, по его мнению, можно назвать «мостом, между государством и обществом».

Вот только акиматы, сбрасывая с плеч тяжелую ношу социальных функций, диктуют свои правила их реализации. Формально это воплощается в технической спецификации, которая в качестве обязательного условия сопровождает исполнение государственного соцзаказа.

По словам Динары Утебаевой, есть немало примеров, когда госорганы предлагают проводить мероприятия, которые, по оценке НПО, малоэффективны для получения конечного результата. Но отказаться нельзя, потому что предложены они вышестоящими ведомственными структурами.

- Есть такие неправительственные организации, которые не имеют достаточного опыта работы, но нуждаются в деньгах, поэтому соглашаются на предложенные заказчиком условия, - говорит Утебаева. - Такой подход снижает эффективность проекта.

Исполнительный директор ОФ «Помощь» Юрий КАЛЮЖНЫЙ, давно работающий в этой сфере, отмечает, что с расширением практики размещения госсоцзаказов наблюдается разнонаправленная динамика. Когда в Казахстане появились первые НПО, их донорами были международные организации. Доноры только обозначали направление работы, а НПО сами находили проблемные зоны и реализовывали свои проекты. НПО набирались опыта и к тому времени, когда государство тоже начало их финансировать, уже сами стали экспертами в решении существующих в обществе проблем. Но теперь государство, устанавливая свои правила, по сути, диктует им направления работы гораздо жестче.

- Госзаказ отличается жесткой линией поведения, - говорит Калюжный. - Если чиновник не хочет брать на себя ответственность, то при выработке подходов у НПО возникают проблемы. Усиление бюрократии приводит к тому, что часть НПО отпадает. Некоторые из них уже приобрели профессиональные черты и, видя, что их положение финансово неустойчивое, переходят в бизнес.

Такую трансформацию в этой сфере следовало ожидать. Поведение чиновников понятно - ответственность перед государством за использование бюджетных средств с них никто не снимал, поэтому они в меру своей компетенции и профессионализма и пытаются выстраивать отношения с НПО в безопасных для себя рамках. Процесс этот мучительный и долгий. Поэтому и результат, ожидаемый общественниками, приходит не сразу. Если вообще достигается.

Например, руководитель общественного объединения «ДЮЦ «Арман» Кенжегуль АЛТЫНБАЕВА (Житикара) на областном Гражданском форуме предложила оставлять в регионах сборы за эмиссию в окружающую среду и тратить их на природоохранные мероприятия. Это предложение будируется несколько лет. Казалось бы, чего проще: хозяйствующие субъекты своей деятельностью наносят ущерб природе именно там, где они находятся, поэтому вполне логично собираемые с них деньги тратить здесь же. Нет, государство пока предпочитает собирать их в общую республиканскую копилку.

Кенжегуль Алтынбаева: «Сборы за эмиссию в окружающую среду нужно использовать в регионе» / Фото Николая СОЛОВЬЕВА

Еще одна проблема, поднятая на Гражданском форуме: общественный фонд «Перекресток» на грант Посольства Японии в РК и деньги костанайских меценатов построил в лесу реабилитационный центр «Хатико» для детей-инвалидов. Задумали сделать его работающим круглый год, со сменой для 20 детей, отдыхающих не менее 5 суток. Тогда действительно можно ожидать реабилитационного эффекта. Но это стоит немалых денег. Однажды из бюджета средства на одну смену выделили. Но для того чтобы дети отдыхали только с 10.00 до 14.00.

- Мы такой отдых организовать не можем. Нам нужны средства, чтобы детей отвезти в лагерь и привезти обратно, а таких денег у нас нет, - пояснила «НГ» менеджер ОФ «Перекресток» Екатерина ПАНЧУК. - Поэтому лоты, которые сейчас выделяют по госсоцзаказу для этой категории, нам не подходят. В 2016 году мы провели юридическую экспертизу законодательных актов, регулирующих эту деятельность, передали свои предложения в мажилис, но ответа до сих пор нет. Хотя в нашей области в таких услугах нуждается более 2 000 детей.

Руководитель ОФ «Перекресток» Алексей Куликов показывает послу Японии лагерь «Хатико». Ноябрь 2013 года / Фото из архива «НГ»

В отношениях с депутатами мажилиса больше повезло общественному объединению матерей детей-инвалидов Костаная «Радуга». Оно несколько лет добивалось законодательного закрепления статуса опекуна для тех, кто ухаживает за инвалидами детства после достижения их подопечными возраста 18 лет. Проводили акции в Костанае и в других городах Казахстана, встречались с депутатами. И наконец, на 2018 год правительство запланировало в бюджете средства для выплаты соответствующих пособий.

 В чем сила, брат?

В успехе «Радуги» и ее партнеров есть примечательная деталь - их затраты на проведение всех мероприятий взял на себя иностранный донор. В этом проявляется особенность взаимоотношений государства и НПО, когда общественники начинают не «проедать гранты», а работать по-крупному. Разве можно ожидать от казахстанского государства, что оно начнет тратить бюджетные деньги на акции, которые в конечном счете должны привести к тому, что придется согласиться на увеличение расходов из госказны?

Может, в этом и есть главная причина того факта, что чиновники по-прежнему не очень охотно идут на сотрудничество с НПО? В результате и вводимый стандарт государственного социального заказа превратится в мощный бюрократический заслон для инициативных общественников.

Юрий Калюжный обязательным условием для развития партнерства НПО и государства считает создание постоянных диалоговых площадок, с обязательным участием руководителя госоргана, принимающего окончательные решения.

- Там должны рождаться предложения, которые уходили бы во власть, - пояснил он. - Нужно, чтобы проекты, которые рождают НПО и устойчиво их развивают, превращались в нормальные государственные программы. Государство в таких случаях может привлекать НПО в качестве профессиональных исполнителей этих программ.

После длительного периода вживления неправительственных организаций в общественный организм нашего молодого государства наступил новый этап. О нем на областном Гражданском форуме говорил вице-президент Гражданского альянса Казахстана Мусагали ДУАМБЕТОВ. Он призвал энпэошников быть активнее и заявил, что в мире наблюдается процесс передачи функций государственных органов неправительственному сектору, поэтому Казахстан также пойдет этим путем.

Судя по положительной динамике количества проектов госсоцзаказов, этот процесс уже пошел, но идет скорее хаотично, чем целенаправленно. Его упорядочиванию должна помочь Концепция гражданского общества - проект, которой сейчас готовит рабочая группа Гражданского альянса

- Нам нужно договориться с государством, куда мы идем вместе как партнеры. Хотя бы на ближайшие 5 лет, - пояснил в телефонном разговоре президент Гражданского альянса Казахстана Асылбек КОЖАХМЕТОВ. - У государства есть программа развития до 2025 года, но она касается экономики. Экономика должна служить людям, объединяя их, а это без гражданского общества невозможно. Нам же пока рано говорить о наличии у нас сильного гражданского общества. К сожалению, у нас по-прежнему сильны постсоветские иждивенческие настроения, от которых нужно избавляться. Государство готовится передать нам какие-то функции, но готовы ли мы их принять? 

Проект концепции планируется рассмотреть на республиканском Гражданском форуме 27 ноября, а затем передать госорганам для придания ему правового статуса. Это позволит принять государственную дорожную карту, в которой будут конкретизированы все механизмы реализации концепции

- Будет сильное гражданское общество, и государство будет сильным, - сделал вывод Кожахметов.

Такой результат был бы идеальным. Но пока наше государство сильно только мощью президентской вертикали и обилием нефтяных запасов.

Какие функции госорганы могут передать неправительственным организациям?

 Игорь ВАСИЛЕНКО, председатель ОФ «Помощь»:

- Как я понимаю, передача функций предполагает, что НПО берут на себя не какой-то конкретный проект, а определенный сектор работ. Так сегодня делают в Германии и Польше, где неправительственные организации (и никто другой) выполняют определенные функции на тех же условиях, если бы это делали государственные структуры. У нас для того чтобы взять какой-то сектор, должно быть достаточное количество профильных профессиональных НПО. А где они сегодня в Казахстане? У слабых организаций нет ресурсов для выполнения этих функций, а сильных не так много, чтобы закрыть весь сектор определенных обязанностей, переданных им государством. В таком случае НПО будут создавать искусственно, а это означает, что работать будут уже не на основе самоорганизации. Тогда зачем это нужно? Вторая проблема - сегодняшняя система финансирования НПО не дает своевременного устойчивого поступления средств. Как при таких условиях эти организации могут заменить государственные органы? Так что выделять у госорганов целые функции для передачи НПО еще рановато.

 Сергей БОГАТЫРЕВ, председатель ОО «Ассоциация медиаторов Костанайской области»:

- Функция - понятие очень широкое, поэтому я не готов по этому поводу говорить что-то определенное. Тут нужно, наверное, совместно с госорганами разбираться, какие функции можно передать НПО. Кроме, конечно, внешних сношений и безопасности. Да туда никто из общественных организаций и не полезет. Если в качестве одной из функций считать предоставление государственных услуг, то НПО уже многое взяли от госструктур. Это прежде всего работа с детьми, организация их отдыха и внешкольного обучения. Есть НПО, которые занимаются правозащитной деятельностью. Там еще много всяких дел, для выполнения которых в государственных учреждениях нужно держать немало штатных работников. Хотя эти деньги можно было бы использовать более эффективно.

 Екатерина СМЫШЛЯЕВА, председатель территориального объединения профсоюзов Костанайской области, депутат облмаслихата:

- Можно передать систему пресс-служб государственных структур. Они сегодня на зарплате, но работают непрофессионально и плохо освещают работу управлений и отделов акиматов. Почему бы эту функцию не передать НПО, которые бы взяли на обслуживание 5-6 управлений и с помощью журналистов делали это грамотно? Есть еще околообразовательные и околомедицинские услуги. Например, дополнительное образование, кружковая работа. Зачем содержать огромные дворцы, если они уже малоэффективны? Есть потребность развивать услуги по медицинской реабилитации и оказанию психологической помощи. Было принято решение о преобразовании службы занятости в частное агентство занятости. До сих пор это не сделано. Тогда почему бы эту функцию не передать НПО?

 Гульмира КАПЕНОВА, депутат областного маслихата:

- Я бы поправила: тут речь должна идти не о функциях, а о государственных услугах, часть которых передается в конкурентную среду. В том числе и НПО. Для этого неправительственные организации должны быть готовы профессионально. Еще 4 года назад, когда я работала в НПО, нам говорили, что поставлена задача к 2020 году передать 30% госуслуг в конкурентную среду. Мы тогда говорили, что НПО к этому не готовы. Нужно обучать кадры, создавать условия, чтобы в этот сектор входили профессионалы. Сейчас госсоцзаказ предоставляется по механизму госзакупок, что приводит к удешевлению услуги, а значит, и к ухудшению качества. Хотя если услуга оказывается людям, то доминировать должна не цена, а качество и методика, которые предоставляются организацией-услугодателем.