Насколько эффективно используются местные источники налогов?

27 мая депутаты облмаслихата подвели итоги исполнения областного бюджета за 2015 год. На нужды, львиную долю которых составили расходы на социальную сферу, ушло около 131 млрд тенге. Однако общая сумма поступлений в областную казну оказалась ниже 2014 года на 6 млрд тенге. И все потому, что основная доля приходится на субвенции и целевые трансферты из республиканского бюджета.

Значит, главные финансовые решения региона принимаются не в Костанае, а в Астане?

Как закрыть брешь в бюджете?

Руководитель управления финансов акимата Костанайской области Сауле АЙМУХАМБЕТОВА, докладывая депутатам об итогах исполнения областного бюджета за 2015 год, сообщила, что трансферты из республиканского бюджета в доходной части облфинплана составляют 89,7%. Остальные средства поступают из местных источников.

- В структуре собственных доходов на налоговые поступления приходится 72%, на неналоговые - 27,9% и на поступления от продажи основного капитала - 0,1%, - добавила Аймухамбетова. - Уточненный план по собственным доходам без учета поступлений из республиканского бюджета при плане 7 млрд 376 млн тенге исполнен на 102,8%. Дополнительно поступило в бюджет 203 млн тенге. Собственные доходы увеличились в сравнении с 2014 годом на 10,3%.

Вот такой «собственный» итог. Понятно, что прибавкой в 203 млн тенге брешь в 6 млрд (в сравнении с 2014 годом), которую правительство оставило в областном бюджете 2015 года, не залатать. Местной власти оказалось проще (и реальнее) скорректировать свои расходы (первоначально в бюджете 2015 года доход планировался даже выше, чем в 2014 году). Что она и сделала, отодвинув реализацию некоторых проектов в туманную перспективу.

Означает ли это наличие некоторой «порочности» в бюджетной системе Казахстана? Отчего бы, например, не сделать вывод, что финансовая зависимость регионов от центра создана искусственно для экономической подпорки авторитарной политической системы? Заявил же однажды на аппаратном совещании бывший аким области Сергей Кулагин: если все налоги, которые костанайские налогоплательщики перечисляют в республиканский бюджет, оставить в местной казне, то область обошлась бы без дотаций.

Но чиновник так размечтался, разумеется, не по причине критического отношения к бюджетной системе Казахстана, а для подкрепления собственной оценки высокого экономического потенциала региона, которым он управляет. На мой вопрос, соответствует ли этот вывод реалиям, руководитель управления финансов облакимата вспомнила, что такая возможность у Костанайской области была до 2009 года и в 2011-м. Случилось это в «тучные» годы, когда на мировом рынке сырья была благоприятная ситуация. Тогда АО «ССГПО» отчисляло в республиканский бюджет «кругленькую» сумму.

- Сейчас - другая ситуация, - считает Сауле Аймухамбетова. - Если сравнивать все бюджетные расходы Костанайской области, то наших налогов на них не хватит. Нам без субвенций из республиканского бюджета не обойтись.

Нужно заметить, что и внутри региона в отношениях между бюджетами городов и районов наблюдается картина, аналогичная республиканской. У нас бюджеты Костаная, Рудного и Лисаковска стали донорами для районов и других городов Костанайской области. Там налогооблагаемой базы оказалось достаточно, чтобы поступления местных налогов превысили сумму трансфертов, поступающих им из вышестоящих бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу, эти «излишки» изымаются в областной бюджет и перераспределяются между убыточными бюджетами других городов и районов. В 2015 году, например, районы получили трансферты в объеме 29 млрд тенге, в то время как собственные доходы у них составили 13 млрд. Наибольший объем собственных средств сложился в бюджете Костанайского района (56,6%), наименьший - в Наурзумском (10,2%).

Акимы не анализируют

Получается, что зависимость от вышестоящих бюджетов, спонсирующих нужды «нижележащих», не стимулирует последние собирать налоги? Зачем им напрягаться, если достаточно найти подход к чиновникам наверху, реально регулирующим финансовые потоки? Тем более что ответственность за сбор налогов возложена на департаменты госдоходов.

К такому выводу приходишь, познакомившись с анализом ревизионной комиссии области исполнения бюджета 2015 года. Отметив, что доходы бюджета районов полностью зависят от трансфертов и субвенций, поступающих из вышестоящих бюджетов, комиссия констатирует, что «при планировании отсутствуют анализ и мониторинг источников поступления, а также не в полном объеме используются имеющиеся резервы пополнения и увеличения доходной части бюджета. В результате районами области принимается щадящий, ненапряженный бюджет, который впоследствии перевыполняется, что, как результат, не способствует изысканию дополнительных резервов и доходов уполномоченным органом, обеспечивающим полноту и своевременность поступления платежей».

В качестве примера приводится Аркалык, где анализ по налогу на транспортные средства показал: в 2011 году фактическое поступление составило 48,3 млн тенге, а план на 2012 год утвержден в сумме 42,5 млн тенге, что ниже уровня 2011 года на 12,0%, или на 5,8 млн тенге. Аналогичная ситуация сложилась в 2014-м и 2015 году.

Справедливости ради следует заметить, что плановую цифру по этому налогу в Аркалыке из года в год увеличивали, но реальное ее исполнение действительно всегда было выше. Чего за этим подходом больше - объективной сложности в планировании или создания искусственных условий для получения дополнительных субвенций, сказать сложно.

Однако ревизионная комиссия отметила, что поступление в бюджет Аркалыка из собственных источников в 2015 году в сравнении с 2014-м уменьшилось на 6,8%, это при том, что субвенции превышают собственные налоги в 2,2 раза.

Отсутствие эффективной работы по планированию доходов из местных источников (а следовательно, и системной работы по исполнению) и в других районах председатель ревизионной комиссии Амирхан АСАНОВ проиллюстрировал корреспонденту «НГ» фактами.

- В Аулиекольском районе по налогу на имущество юридических лиц и индивидуальных предпринимателей план исполнен на 100,2%. При этом по состоянию на 01.01.2016 года по этому налогу числится переплата в 8,3 млн тенге. Это больше переплаты, по данным 01.01.2015 г., на 2,9 млн тенге, - пояснил Асанов. - Не будь переплаты, реальное исполнение составило бы 92%.

Подобные казусы с переплатой ревизоры обнаружили во всех районах и городах. Причем ее размеры значительно расходятся с фактическим исполнением налоговых обязательств. Например, в Жангельдинском районе переплата составила 48%, в Рудном - 23,4%.

- На мой взгляд, таким образом создается картина искусственного благополучия в исполнении доходной части бюджета, - пришел к выводу Асанов. - Реальное исполнение - ниже 100%, а уплатой налогов в счет будущего периода создается видимость перевыполнения.

Руководитель управления финансов облакимата Сауле Аймухамбетова считает, что подобные случаи имеют другую природу. На ее взгляд, они связаны с системой отчетности предпринимателей перед налоговыми органами.

Точку в этой заочной дискуссии сподручнее поставить специалистам, а мы приведем еще одну цифру, выведенную ревизионной комиссией. В результате контрольных проверок они обнаружили, что местный бюджет недополучил более 211 млн тенге по причине «необеспечения своевременности и полноты исполнения судебных актов по взысканию сумм в местный бюджет, взысканию задолженности по налоговым и другим обязательным платежам в бюджет, пеням и административным штрафам». Среди множества выявленных фактов фигурирует и такой, как утеря 114 исполнительных производств, возбужденных в интересах государственного бюджета, в результате чего не взыскано 23,7 млн тенге.

- Эти дела просто исчезли, и никто за это не отвечает, - возмущается Асанов. - Нам говорят, что судебных дел для исполнения много, а судебных исполнителей не хватает.

Проверили ревизоры и отдельные налоговые управления области, а также уполномоченные органы субъектов квазигосударственного сектора. Пришли к выводу, что и там при уплате налоговых и неналоговых платежей нет «ненадлежащего взаимодействия налоговых и уполномоченных органов». Например, в Мендыкаринском районе из-за отсутствия контроля со стороны налогового органа, а также несвоевременного предоставления и непредоставления ЦПН, отделом земельных отношений и дорожной полицией сведений о налогоплательщиках и других недостатков к нарушениям на сумму более 10 млн тенге, в том числе сумма, подлежащая поступлению в бюджет, составила 6,1 млн тенге.

- Бюджеты районов не располагают реальными возможностями за счет собственных средств сформировать местный бюджет, обеспечивающий выполнение полномочий в полном объеме, - считает Асанов. - Доходы районных бюджетов не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для осуществления капитальных вложений для развития и модернизации объектов ЖКХ, образования, здравоохранения и культуры. Тогда тем более каждый миллион тенге становится дорог.

Субвенции интереснее

Структура налогов и неналоговых отчислений, распределенных между различными уровнями бюджетов, достаточно сложна. Главными местными источниками для формирования бюджетов городов и районов являются индивидуальный подоходный и социальный налоги. Часть из них (величина определяется облмаслихатом) уходит в областной бюджет. Для областного бюджета существенную роль играет плата за эмиссию в окружающую среду. Большой доход дают штрафы и другие взыскания, которые делают органы, финансируемые из областного бюджета.

Что касается остальных платежей, то по причине низких ставок их размеры не настолько велики, чтобы органы местной исполнительной власти были заинтересованы в их увеличении. Поэтому акимов сейчас больше волнуют другие факторы: постоянство назначенных субвенций и возможность оставить в бюджете доход, полученный сверх плана.

По информации Сауле Аймухамбетовой, эти вопросы решены. Введено трехлетнее планирование бюджета, в котором размеры субвенций не меняются до окончания срока планирования. Сверхплановые доходы переходят на следующий год.

Есть еще один момент. Часть платежей (в частности, за транспортные средства) недавно начала поступать в распоряжение акимов сельских округов. В Костанайской области их сейчас 245. Общий бюджет - около 300 млн тенге. Пока эти деньги аккумулируются в районных бюджетах, но с 2018 года в села с населением более 2 000 человек будут поступать платежи по шести налогам. С 2020 года такой порядок установят и для меньших населенных пунктов.

Отдельная тема - целевое использование некоторых налогов. При обсуждении итогов исполнения областного бюджета за 2015 год на совместном заседании постоянных комиссий областного маслихата депутат Гульмира КАПЕНОВА поинтересовалась у руководителя управления финансов использованием налога на транспортные средства.

- Дороги в этом году находятся в отвратительном состоянии, и люди возмущаются: куда уходят налоги, которые они платят за свои автомобили, - заявила депутат.

Сауле Аймухамбетова уточнила, что в 2015 году в области платежи по этому налогу составили около 1 млрд тенге. В то время как общие расходы на ремонт и содержание дорог в 6 раз больше - примерно 6 млрд тенге.

По аналогии мы спросили, можно ли проконтролировать расходование денег, поступивших в качестве платы за эмиссию в окружающую среду. Оказалось, что несколько лет назад постановлением правительства 70% этих средств предписывалось тратить только на природоохранные цели. Сейчас такой нормы нет.

- Если к природоохранным мероприятиям отнести и благоустройство территорий, то средств на эти цели тратится больше, чем поступает за эмиссию в окружающую среду, - ответила Аймухамбетова. - Если говорить вообще, то эти платежи поступают в одну кассу, откуда расходуются на разные цели, определенные в бюджете.

Подводя итоги, можно констатировать, что большого простора для местной исполнительной власти в формировании дохода бюджета области, города или района нет. Это не означает, что проблемы, которые выявила ревизионная комиссия, не надо решать. Действительно, за каждым недополученным миллионом тенге может быть непостроенная спортивная площадка во дворе или колдобины на дорогах, которые уже кажутся вечными. Но если говорить о главном в бюджетной политике, то оно, скорее, лежит в повышении эффективности использования уже выделенных денег. Там теряется гораздо больше, чем можно обнаружить в закоулках местных источников финансирования.