Насколько прозрачен в Костанайской области бюджетный процесс?

12 декабря на сессии областного маслихата рассмотрят бюджет региона на 2015-2017 годы. Затем аналогичные документы примут в городах и районах. Смогут ли запланированные в бюджете средства решить насущные потребности населения? Во многом это зависит от участия депутатов и общественности в подготовке бюджета и контроле за его исполнением.

Индекс прозрачности ниже среднего

Информация о главном финансовом плане должна быть доступна для всех желающих, об этом четко говорится в Налоговом кодексе РК. Другое дело, как эта норма выполняется на практике.

Найти ответ на этот вопрос решили неправительственные организации под эгидой Национальной бюджетной сети Казахстана. В 2013 году они по материалам, опубликованным в СМИ и на официальных сайтах, вывели индекс открытости бюджетного процесса в регионах Казахстана, Астане и Алматы. Идея такого критерия принадлежит организации «Международное бюджетное партнерство», которая в 2006 году выработала методику выведения индекса. И теперь по ней раз в два года проводят исследования более чем в 100 странах. Казахстан в это число не попадал.

В 2011 году казахстанские эксперты решили подкорректировать методику применительно к своей стране и с тех пор провели 2 исследования. Материалы анализа, сделанного в августе - октябре 2013 года, они предоставили «НГ». В фокусе исследований был процесс 2012 года, когда местные власти принимали бюджет 2013-го.

Как в них выглядит Костанайская область сравнительно с другими регионами Казахстана? Плохо.

Индекс открытости бюджетного процесса выводился на основе ответа экспертов по анкете, в которой было 60 вопросов. Они имеют несколько вариантов ответов, в соответствии с которыми присваивается определенный балл. Максимальный общий балл, который отражает полную открытость бюджетного процесса, - 100. Ни один из регионов его не набрал. Средний по Казахстану составил 35 баллов. Самый высокий показатель - 72 - оказался у Восточно-Казахстанской области. Костанайская получила 31 балл (что ниже среднего по республике - 35) и оказалась на 11-м месте.

К методике выведения индекса можно относиться по-разному. Ее авторы признают, что она «не универсальная». Однако если присмотреться к практике применения способов, которыми местная власть может обеспечить прозрачность бюджетного процесса на разных этапах, то окажется, что реальные отличия между регионами действительно есть.

ВКО, например, обеспечила доступность информации о работе с предложениями в бюджет, которые поступили от граждан и депутатов. В Костанайской области этого не было.

Кстати, наша область баллы выше среднего по республике получила за контроль исполнения бюджета. То есть на эту тему публикаций в СМИ и на официальных сайтах оказалось больше. Но здесь сильно обольщаться не следует. Возможно, это связано с частыми корректировками бюджета. Сообщая о них, пресса хотя бы так дает информацию о ходе исполнения бюджета.

Что такое «можно» и что такое «нужно»

Существует точка зрения, согласно которой депутаты как представители народа имеют все возможности участвовать в формировании бюджета, отслеживать его исполнение, а остальной народ, толпящийся вокруг этого сложного процесса, своей некомпетентностью будет только делу мешать. Такой подход вроде бы подтверждают и попытки приобщиться к бюджетному делу некоторых костанайских неправительственных организаций.

Например, общественный фонд «Помощь» несколько лет назад в рамках своего проекта изучал потребности населения в трех районах Костанайской области. Провели встречи с жителями более 30 сельских округов и составили длинный перечень выявленных проблем. Что-то люди могли решить сами, в чем-то без помощи местной власти не обойтись. Чем это закончилось?

- Мы представили итоги своего анализа районным акиматам, - сказал «НГ» исполнительный директор ОФ «Помощь» Юрий КАЛЮЖНЫЙ. - Там их приняли к сведению. Но при этом заметили, что они об этих проблемах знают.

Сегодня представители акиматов проводят сходы граждан, депутаты ведут прием своих избирателей, о проблемах населения рассказывают местные СМИ. Однако весь этот поток информации создает для власти еще одну проблему - выбор приоритетов. На что сейчас тратить бюджетные средства в первую очередь?

Доходная часть бюджета Костанайской области в двухтысячных выросла в несколько раз. По состоянию на 1 ноября доходы составляют 174,4 млрд тенге. Деньги эти уже расписаны согласно стратегическим планам развития. Но жизнь постоянно меняется, да и планы составлялись без должного уровня прозрачности для населения (о чем говорят показатели в приведенной таблице). Значит, нужны постоянные коррективы. Насколько эффективны для этого схемы прохождения информации о нуждах населения, которые уже наработаны в Костанайской области?

Если говорить в целом, то определенный эффект есть. Тем не менее именно замедленная реакция местной власти на сигналы о потребностях населения является одним из источников напряжения, существующего между акиматами и гражданами.

Сегодня главным передаточным механизмом в этом звене призваны быть депутаты маслихатов. Как их предложения воспринимают акиматы? Начальник ГУ «Отдел экономики и бюджетного планирования акимата Костаная» Николай ДОРОШОК считает, что при планировании городского бюджета «в дело» идут примерно 40% предложений депутатов. При этом многие из них совпадают с планами акимата. Могло бы быть и больше, но главное препятствие - ограниченность бюджета. Это общая «болезнь» всех бюджетов, но городские и районные в этом смысле особенные.

- Основная часть городского бюджета тратится на текущие расходы, которые уменьшить нельзя, поэтому возможности для финансирования дополнительных расходов, возникающих по предложениям депутатов, ограничены, - констатировал Николай Дорошок.

На трансфертном «подсосе»

И это при том, что налогов в Костанае собирается больше, чем тратится. Но бюджетная система Казахстана такова, что излишки город должен отдать областному бюджету. Оттуда эти средства в виде субвенций перераспределяются между убыточными бюджетами других городов и районов региона.

- В Костанайской области только Костанай, Рудный и Лисаковск собирают налогов больше, чем расходная часть их бюджетов, - сообщил «НГ» руководитель управления экономики и бюджетного планирования акимата Костанайской области Ерлан СПАНОВ.

Да и сам областной бюджет во многом финансируется из республиканского. Например, в 2013 году, помимо налогов в местную казну, в госбюджет от налогоплательщиков области поступило около 132 млрд тенге. Из них 83,5 млрд зачислено в республиканский бюджет. При этом республика выделила Костанайской области 95,6 млрд в виде целевых трансфертов и субвенций. Распоряжаться этими деньгами область могла только в рамках программ, на выполнение которых средства были выделены.

В 2014 году трансферты и субвенции из республиканского бюджета составляют примерно 70%.

Можно, если нужно

Тем не менее, по оценке Спанова, если субвенции служат для пополнения доходной части нижестоящих бюджетов, чтобы обеспечить сложившиеся текущие бюджетные расходы, то практика получения целевых трансфертов может быть использована депутатами для реализации своих предложений. Другое дело, процесс включения в план финансирования этих проектов очень сложный. Без участия городских или районных акиматов, а также отраслевых управлений областного акимата эту работу не выполнить. Что не может стать причиной отстраненности народных избранников от этого процесса.

Депутат областного маслихата Насыр АЛАШБАЕВ рассказал «НГ», как он в начале двухтысячных годов обратился к костанайскому парламентарию с просьбой о содействии по включению Житикары в список депрессивных городов, нуждающихся в республиканской поддержке.

- В Житикару приехали несколько депутатов Парламента, представители разных министерств, посмотрели все, и через некоторое время город попал в программу, - вспоминает Алашбаев. - Сейчас мало кто знает, что недавнее укрепление плотины проводилась именно по этой программе.

Насыр Алашбаев уже 20 лет возглавляет бюджетную комиссию областного маслихата и утверждает, что в последнее время активность депутатов в использовании бюджета для решения нужд своих избирателей повысилась.

- Нужно только, чтобы они постоянно отслеживали использование бюджетных средств по проектам, реализация которых запланирована в их избирательном округе, - добавил Алашбаев. - Аким области по этим вопросам сейчас постоянно открыт.

Что касается участия общественности в бюджетном процессе, то он считает полезным, если конкретные проблемы, которые решаются через бюджетное финансирование, будут обсуждаться за круглым столом с участием независимых экспертов.

Не практикуют в Костанайской области и публикацию проекта бюджета. Делают только его рассылку депутатам за несколько дней до рассмотрения на сессии маслихата. Ерлан Спанов считает, что публикация проекта может дезориентировать граждан. А если попробовать? Хотя бы на сайте акимата. Да еще и предложить гражданам его прокомментировать. Возможно, предложения окажутся неприемлемыми. Тогда объяснить, почему. Это будет прямой диалог с населением по конкретным вопросам.

И даже если акимат ничего нового для себя из этого диалога не почерпнет, у населения будет вырабатываться налоговая культура: если власть спрашивает граждан, как лучше использовать бюджетные деньги, то и граждане по-другому начнут относиться к уплате налогов. А заодно и более требовательно спрашивать за их целевое использование. Может, последнее обстоятельство и сдерживает власть от большей прозрачности всего бюджетного процесса? 

Как вы оцениваете свои возможности по формированию бюджета?

Виктор КОВАЛЬСКИЙ, депутат облмаслихата, директор ТОО «Кунарлылык»:

- Для меня это очень сложный вопрос. У нас сейчас примерно две трети бюджетных расходов идет на социальную сферу. По этим статьям у меня претензий обычно не возникает. Их планируют управления акимата, которые хорошо знают, сколько нужно денег. Увеличение затрат на социальные нужды пойдет только на пользу людям. Но сейчас много средств выделяется на развитие. К сожалению, некоторые проекты вызывают много вопросов. Не очень понятно, почему деньги нужно тратить именно на тот проект, который нам предлагают, хотя есть и другие. Если бы подготовительная работа проходила более прозрачно, то у депутатов во время принятия решения меньше было бы вопросов.

Алмагуль САУДЕНОВА, депутат облмаслихата, директор ТОО «Обувная фабрика «Алпамыс»:

- Многое зависит от самого депутата. Я первый раз избрана и мне вначале трудно было сориентироваться. Сейчас поняла: если хочешь чего-то добиться, то вначале нужно собрать полную информацию по интересующей тебя проблеме. Может оказаться так, что ее решение уже запланировано. Нужно уметь работать и с отраслевыми управлениями акимата. Если хорошо обоснуешь свое предложение, то поддержку получишь. Пытаюсь использовать свою работу в постоянной комиссии. Мы выезжаем в районы для изучения хода выполнения бюджетных программ, и тогда с руководителями управлений там тоже можно решить многие вопросы.

Иван ВЕЧТЕЙН, депутат облмаслихата, директор ТОО «Им. К. Маркса»:

- У депутата много прав, но это не означает, что решать вопросы ему очень просто. Даже теперь, когда средств в бюджете стало больше, чем раньше. Например, чтобы запустить какой-то проект, вначале нужно доказать, что он нужен. Потом добиться финансирования на подготовку проектно-сметной документации. А ситуация сейчас меняется каждый год. Да еще окажется, что есть проблемы важнее вашей. Даже если предложение депутата будет принято, на все может уйти не один год. Так и депутатский срок закончится. И что тогда скажешь людям, которые за тебя голосовали?

Кадыргали ДЖАМАНБАЛИН, депутат облмаслихата, ректор КСТУ:

- В отличие от прежнего времени депутаты сейчас вносят много предложений. Органы исполнительной власти к их мнению прислушиваются. Я поднимал вопрос о ремонте в Костанае школы № 3. Отремонтировали. Мы просили построить парк в микрорайоне КСК. Построили. Сейчас проблема, где взять деньги, уже отходит на второй план. Актуальнее стало - кто исполнит запланированные проекты?

Екатерина СМЫШЛЯЕВА, депутат облмаслихата, председатель ОО "КОПО "РОВЕСНИК":

- Я депутатом маслихата избрана впервые, но мне помогает то, что возглавляю постоянную комиссию по образованию и делам молодежи. Это облегчает доступ к руководителям управлений областного акимата. К тому же меня постоянно приглашают на заседания бюджетной комиссии областного маслихата. Поэтому имею возможность быть более информированной и при необходимости пытаться вносить свои предложения бюджетной комиссии.

 

Степень открытости подготовки проекта бюджета 2012 года в Костанайской и Восточно-Казахстанской областях (в баллах)*

	Костанайская	Восточно-Казахстанская
1. Полнота и открытость бюджетной документации
1.1 Публикация проекта социально-экономического развития перед утверждением	30	100
1.2 Публикация в СМИ подробной пояснительной записки к проекту бюджета	33	100
1.4 Публикация проекта бюджета до утверждения на сессии маслихата	0	100
2. Учет предложений представительных органов и общественности
2.1 Доступность информации о предложениях, внесенных депутатами	0	67
2.3 Доступность информации о предложениях, внесенных общественностью	0	67
3 Действия госорганов по вовлечению общественности в разработку проекта бюджета
3.1 Создание механизма по участию общественности в разработке проекта бюджета	0	67
3.2 Доступность информации об учете предложений общественности	0	67
3.3 Работа администраторов программ по привлечению общественности к определению бюджетных приоритетов	0	67
3.4 Публикация гражданского бюджета на сайте акимата	100	100
3.5 Доступность информации об учете предложений общественности при формировании стратегических планов гос-органов	0	67
3.6 Информация на сайте маслихата о процедуре учета мнения общественности для формирования бюджетных расходов в соответствии с нуждами населения региона	100	67
3.7 Информация на сайте маслихата об учтенных предложениях общественности для формирования бюджетных расходов в соответствии с нуждами населения региона	0	67

* По итогам исследований «Национальной бюджетной сети Казахстана»